时间： 2020-12-17 18:00:00
嘉宾： 国家林业和草原局国家公园管理办公室副主任 唐小平
主题： 实施5年的国家公园体制试点工作目前已进入收官阶段。中国网特邀国家林业和草原局国家公园管理办公室副主任唐小平针对相关问题给广大网友作解答。
[中国网] 唐 主任您好，“公园”这两个字，相信大家都会懂，因为我们平常也会去公园中休息、游玩。但公园也有很多种类，比如说简单的街心公园，城市当中常见的公园、地 质公园等等。国家公园是我国一个新生事物。为什么要提出国家公园这个概念？国家公园是什么？它和普通的公园有怎样的区别？
[唐小平] 公 园和国家公园有共性，它都是公共场所。但是公园的话，我们说的街心公园、城市公园，它主要是为人服务的，是人进行游憩活动的一个场所。而我们现在说的国家 公园，严格来说它是一个生态保护措施，它是保护自然生态空间的，所以它的主体不是人，而是自然资源，或者自然的生态系统，包括野生动植物，是主体。它们根 本的区别在这里。
我们提出来的国家公园的概念，按照中办、国办文件提出的概念，我们的国家公园是指由国家批准设立并且主导管理，主要是以保护具有国家代表性的大面积的自然生态系统为主要目的，使自然资源受到保护的同时有一定科学合理的利用，这么一个特定的陆域和海域。
这里就有几个关键词：第一，它是国家批准设立并且主导管理的。第二，它是（为了）保护大面积的自然生态系统，并且这种大面积的自然生态系统还要具有国家代表性。是这么一个概念。
我们国家提出来的国家公园，现在我归纳下有三大理念。第一个理念就是生态保护第一的理念。我们始终坚持的就是对自然生态系统要实行严格保护、整体保护、系统保护，把最应该保护的地方都给保护起来。这是第一个理念。
第二个理念就是国家代表性的理念，国家公园应该始终坚持国家的利益，它具有国家的形象，是一个国家的象征。这是第二个理念。
第三个理念就是全民公益性。今后那块地方是公地，需要全民共享，给大家提供认识自然、进入自然的机会或者条件。
你 刚才说到为什么要提出国家公园，现在这个体制改革的问题，最主要是一个问题导向。因为我们国家从1956年就建了第一个自然保护区，这些年陆陆续续还建了 很多其他保护形式，包括风景名胜区、森林公园、湿地公园等等，可能有十多类保护形式。成绩是主要的，我们现在大约有1万个左右不同类型的保护地，覆盖了国 土面积的18%，也保护了很多地方。
现在中央主要是要解决什么问题呢？应该就是说以前缺乏顶层的设计，所以现在所有的保护地交叉重叠很严重，然后多头管理，使我们现在很多保护管理的地段形成碎片化，所以保护成效很低。
针 对这个问题，党的十八届三中全会就提出来建立国家公园体制的战略设想。主要的目的，我想是两个：一个就是要改变一些保护地按照部门设置、九龙治水的这种现 状。因为以前保护地都是分散在不同部门进行管理的，没有形成合力，那么要形成统一规范的管理体制，这是一个考虑。第二个考虑，要改变以前按资源类别设置保 护地的方式，因为我们的整个生态应该是整体，所以今后应该按照“山水林田湖草”整体的现代化实施整体保护和系统保护，所以提出了建立国家公园体制的战略设 想。
[中国网] 提到“国家公园”，另外一个不得不说的概念就是自然保护地，那么自然保护地是一个什么样的概念，它有怎样的分类？
[唐小平] 自 然保护地在我们国家来说也是一个新的概念。自然保护地是指各级政府批准设立或者是确认，主要是对自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、 生态功能或文化价值，实施长期保护的一个区域。和刚才的国家公园相比，它比国家公园的概念要宽泛得多，保护的对象和保护的内涵要更多一些。而国家公园，刚 才说主要是保护自然生态系统的，并且还保护大面积自然生态系统，所以自然保护地比它宽泛，这样的话国家公园应该是自然保护地的一个组成部分。
按 照我们现在整个自然保护地体系的设想，今后我们国家是要建立一个以国家公园为主体的自然保护地体系。这个体系目前的设置由三大类组成：第一大类就是国家公 园，第二大类是自然保护区，第三大类是自然公园。今后自然公园也可能会按自然禀赋再进一步分类，但总体来说就是三大类构成了我们的自然保护地体系。
[中国网] 那么国家公园在自然保护地体系当中将扮演怎样的角色？它和传统的自然保护区有怎样的区别？
[唐小平] 我 刚才说我们今后建的是以国家公园为主体的自然保护地体系，那么这个就很明确了，今后国家公园在自然保护地体系里面是居于主体地位的，当然我们说的主体地位 不是说是一个数量上的或者是规模上的（地位），而主要是价值，看它的质量、它的价值。所以现在的话，我们说衡量它的主体地位有三句话：第一个，就是我们要 确定国家公园在国土生态安全屏障关键区域里面居于首要地位。第二个，在生物多样性富聚区，包括野生动植物集中分布的区域，在这些区域的国家公园要居于主导 地位。第三个，就是说在整个自然保护地体系里面，国家公园的价值要居于主导地位。
提到国家公园和自然保护区的区别， 主要还是体现在它的保护价值上，我们刚才说，国家公园保护的是具有国家代表性的自然生态系统，自然保护区一般保护的是典型的或者区域性的有些价值的这些区 域。所以国家公园的价值，按照现在的说法，有四个“最”来衡量它：它是生态系统最重要、自然遗迹最精华、自然景观最独特、生物多样性最富集的地方。我们给 它设国家公园，主要体现在它保护的价值和自然保护区是有差异的。当然还有很多其他方面的差异，比如说，国家公园今后的自然资源资产，它的所有权都是属于中 央政府所有，另外它的管理层级会更高，一般都是中央政府来管理，或者委托省级政府来管理，而我们的自然保护区它的管理层级会相对低一些，主要是以地方各级 政府管理为主。
[中国网] 国家在创建国家公园的初始阶段采取了试点的方式，那么这10处试点的基本情况是怎样的？
[唐小平] 对， 我们国家在构建国家公园体制方面首先是开展试点，试点应该是从2015年开始，当然中央深改办和发改委先后陆陆续续批建了10个地方开展国家公园体制试 点。第一个，我们大家都知道是三江源国家公园试点区，后来有东北虎豹、祁连山、海南热带雨林，包括武夷山啊、神农架、钱江源、南山等等，总共有10个，涉 及12个省，大致面积有22万平方公里，覆盖了整个陆域面积的2.3%。这个区域还是比较大的。
大家看一下现在我们 开展的国家公园试点，主要是进行体制试点，对它的边界范围的话，当时没有进行严格的勘界界定，所以这里面大的比较大。像我们这里最大的是三江源国家公园试 点区，它有12.31万平方公里，它主要是保护我们青藏高原特有的高原高寒生态系统和高寒生态系统特有的物种。试点区里最小的是钱江源，钱江源国家公园试 点区只有25.2平方公里，但是它也很重要，它保护的是低海拔的常绿阔叶林生态系统。这种生态系统，生物多样性也是非常丰富的，就是说你别看它小，它和三 江源应该说价值也是等同的。
所以我们现在的10个试点区都各有各的特点，比如说东北虎豹（国家公园试点区）主要是在 重点国有林区进行的一个体制试点，它的国有林的比重高，同时中央所有权属的比重比较高，它主要是保护东北虎、东北豹密集分布的地方，以及它们生活的生态系 统。而大熊猫（国家公园试点区），它主要是跨度比较大，从四川到甘肃，到陕西，跨三省，应该是500多公里。它主要保护的是大熊猫的野外种群的主要集中分 布区，包括它的栖息地。它涉及到的行政单元范围是最多的。所以我们每个试点区的保护对象也好，面临的问题也好，都是不一样的。
[中国网] 那么通过5年的国家公园体制试点工作，试点区内的自然生态环境有哪些改变呢？
[唐小平] 虽 然5年时间不长，因为也有早有晚，我们的三江源是最早开始的，海南热带雨林是2018年才开始，时间更短。对于生态来说的话，这么短的时间，去看它的明显 变化是比较难的。但是这么大的区域，我们进行保护以后，从近些年反回来看，特别是这几年监测的结果来看，生态状况的变化还是比较明显的。最主要的变化，就 是整个自然生态系统特别是自然植被发生了很大的变化，比如说三江源或祁连山这种以天然草地为主体的生态系统，草的综合盖度上升得很明显。像东北虎豹国家公 园，实际上它是以森林生态系统为主体的，这几年通过保护，它的森林覆盖率也提升得比较高。所以说每个地方首先发生变化的是它的自然植被的状况，更主要的变 化是这些野生动植物的种群的数量，它的密度，现在明显感觉有变化。
比如东北虎豹国家公园，从这几年的监测结果看，现在明显发现有一些东北虎定居的种群，现在专家通过初步分析，基本上稳定的定居种群已经有六个种群了。而在前几年，都是在中国和俄罗斯之间迁徙的，很少有定居下来的。
比 如三江源，藏羚羊是它的一个珍稀性物种，我们在建国家公园之前，种群数量大约是2万只左右，这几年通过监测了解到基本上已经到了7万只。这就是很明显的。 甚至包括海南热带雨林，它建得比较晚，标志性的旗舰物种是海南长臂猿，我们前两年监测只有20多只，今年最新的监测结果，种群数量已经发展到33只了。所 以说整个种群数量的变化，对国家公园来说这是比较明显的。
当然了，我们通过这几年的本底调查，在这些国家公园也发现了很多新的物种或者新的记录，这个也是一些变化。
[中国网] 再谈到人的方面，人的问题通常是管理的问题，往往也是最难办的，那么在试点区内的普通百姓，他们在试点过程当中受到怎样的影响?他们得到了什么?对此有什么样的反映?他们对改革试点工作是否满意呢？
[唐小平] 对， 你说的人的因素应该来说是我们管理的一个最重要的因素，实际上我们的自然保护区也好，国家公园也好，它的管理或保护主要的还是管人，就是把园区里面的人的 活动管住，我们就达到了保护的目的。我们国家和西方国家特别是北美的那些国家的国家公园比较，最大的问题就是我们的人员活动要比他们的多。像美国、加拿大 的国家公园，基本上都是在无人区里面建的，所以它能建很大的面积，没有人，没有社区，而我们国家的话，做不到。现在我们10个试点区里面，基本上都有人， 还有大量的人员存在。比如我们的东北虎豹（国家公园试点区）有接近9万人。大熊猫（国家公园试点区）原来说12万人，说常住人口还有8万多人。我们把一些 人口集中分布的乡镇、村子，给它调整出去以后，人员还是很多。所以对人的管理或者当地社区的参与保护，这个是很重要的。
在 体制试点期间，我们一些试点区在这方面做了大量的工作。第一个工作，我想就是说要让当地社区的人参与到保护中去，所以我们现在普遍的做法就是设了生态管护 岗位。我们在一些国家公园中都设了生态管护员，提供这个岗位，现在做得最好的、做得最多的像三江源国家公园，它大约有1.7万户牧民，每一户给他一个生态 管护员，做到一户一岗。这样的话当地的牧民都有一个人是参与保护的，所以他既是牧民又是我们的生态管护员。这样他就（把放牧和管护）结合起来了，这样的 话，整个国家公园的管理也有当地牧民的很重要的参与。他同时承担生态管护工作，中央财政是要给他购买服务的，所以我们现在一个月——少的一个月大约给他 1000元，多的可能要有1200，根据管护的面积不一样。你看我们的三江源（国家公园试点区）有17000多人，大熊猫国家公园有13000多人，少的 也有几百人。这是一个主要的工作。
第二个，就是说对生产生活的方式，我们要进行管理。一般的（国家公园试点区）里面 都有村庄，分散的有一些居住户，那么我们给他大致划一个边界，在边界范围之内，还允许从事种植、养殖等比较环境友好型的、对生态影响比较小的一些生产生活 的活动，所以这样的话，他们一般生活不受影响。
第三个的话，整个国家公园今后的一些资源利用可以搞特殊经营，特别是 经营性的项目或者有收益性的这些项目，进行特殊经营。特殊经营的话，一般也向当地社区的老百姓和当地社区老百姓成立的一些公司、企业倾斜，让他们优先参 与。所以这样的话，应该来说，我们现在的国家公园试点区里面的居民，他们的收益基本上不受影响，或者收益有些还增加了，通过这几个渠道还增加了。这块应该 来说今后还是一个长期的任务，就是说保护和当地社区怎么协调的问题。
[中国网] 您作为国家公园管理局的领导，一定走过很多地方，也亲身体验或者是听说过很多有关改革试点的情况以及故事，那么有没有让您印象深刻的人和事，可以和我们分享一下？
[唐小平] 这 个，应该来说这种事确实很多，因为10个试点区我都去过，也进行过调研。给我印象最深的，从保护的角度，我最初到东北虎豹国家公园带队做规划的时候，我有 一天上山，就在山上，老百姓下的套，就是那种用钢丝绳下一个套，就把我给套住了。虽然东北地区早就开始了禁猎，不允许野外捕杀野生动物，把猎枪也收了，也 进行了统一的管制，但是很多地方还是有偷猎、盗猎的情况，主要一个是下套，一个是下夹子——像我们给老鼠的夹子似的。在虎豹公园成立之前，这种现象很普遍 的，当时一下子把我也给套住了。钢丝绳很细，你很难注意到它。
所以国家公园成立以后，从生态保护的角度，他们每年就 开展常规性的——我们叫清山清套，就是组织一些管护员、当地居民上山，一般每年都清理几次。我记得2018年那一次，清理完了以后，清理下来的钢套、钢绳 呀，他们还给它拢了起来，专门拢拖在一块，搞了一个东北豹的塑像，那个（钢套、钢绳的）数量是很多的。所以通过这几年国家公园试点建设，保护的意识应该是 深入人心。前两天我还看视频上面，我们当地的守护员还拿着镰刀，在雪地上——有一些都快齐腰的雪，有的地方到膝盖的雪——还在雪地上清山清套，这个已经形 成常态化的工作。这个给我留下了很深的印象。
[中国网] 那么根据您对各个试点（国家）公园的了解，您觉得有哪些成功的经验可以推广？
[唐小平] 我 们现在通过试点，已经搞完验收、评估工作，现在也正在进行总结。我想，这里面值得总结的情况应该很多。第一个，这次试点，我们叫体制试点，主要还是从管理 体制上进行探索。在试点期间，这10个国家公园试点区管理体制有很多种模式，比如像中央政府直接管理的模式，东北虎豹国家公园是按照直管模式设计的；还有 中央政府和省级政府共同管理的模式，比如说像跨省的，像大熊猫（国家公园）、祁连山（国家公园）都是共管的模式。还有一些呢，是中央政府委托省级政府管理 的模式，比如说像三江源（国家公园）、（海南）热带雨林（国家公园）都是委托省级政府管理的模式。还有一些国家试点区就是直接由地方政府来管理，有的是省 级政府管理，像武夷山（国家公园）就是省级政府作为派驻机构进行管理；有的由省级政府又委托地市级政府、县级政府进行管理。所以模式比较多。
但 是我们这次通过试点评估，通过总结，大家感觉到今后国家公园从国家代表性或者坚持国家利益的角度出发，最好的模式应该还是两种模式，一种就是说中央政府直 接管理的模式，还有一种就是委托省级政府管理的模式。这个模式就是通过试点的经验总结，我们得出来的，下一步国家公园的管理体制按照这两种模式来建立。
还 有一些，这些成果很多，比如刚才说的生态保护的问题、生态修复的问题。以前我们都强调一些单一要素的修复，比如说林业部门就是主要对森林进行保护修复，农 业部门可能对草原进行保护修复。现在通过国家公园体制试点，我们把山水林田湖草作为一个整体，作为生命共同体来进行保护和修复，所以效果就要比以前好得 多。这个也是我们下一步需要推广的模式。包括刚才我们说的当地社区参与保护、参与管理的生态公益岗位这个模式也是需要、也是值得推广、借鉴的。建立森林自 然保护区等其他的国家公园，都可以设置这种生态公益岗位，参与保护和管理。我们现在正在总结，经验是很多的。
[中国网] 您开始也提到了国家公园三大理念之一是它的全民公益性，那么如何体现国家公园的全民共享的福祉，怎么处理发展和保护之间的关系？10个试点单位经过5年的试点，有没有一些好的经验或者是好的办法？
[唐小平] 对 全民公益性的话，主要是什么呢？在强调保护的同时，也要发挥国家公园的科研、教育、游憩的功能。这种功能应该是对大众开放的，大家都能享受到，所有人能够 走进自然，能够了解自然、热爱自然。这个是我们全民公益性的一个初衷和设想。从试点的情况来看，我们在注重体制试点的同时，对全民公益性，特别是全民参 与，大家共享、体验，特别是自然教育这块，也做了一些工作，主要是把走进自然进行生态体验或自然教育的这些活动，作为们国家公园提供公共服务的职责。这种 是生态型的一种公共服务，而不是跟大家现在说的要去搞旅游，旅游公司收门票，给你搞旅游。所以我想，我们今后可能要转变一个观念，国家公园是一个旅游场 所，但是它更多地提供的是一种生态旅游——大家在这个（国家公园）里边，在旅游的同时，能接受一些环境教育、自然教育，然后能体验到我们的生态和大自然之 美，咱们美丽中国或者自然的美丽，这种的话应该是一种公共服务。所以我们现在应该按照这个思路，希望下一步国家公园是对公众开放、提供生态服务的一个地 方。全民公益性的话，我想主要体现在这儿。
- 上一篇：没有了;
- 下一篇：防患于未“燃” 夯实森林防火人防、技防、物防基础
豫公网安备 41070302000339号